La presión fiscal en España: cuestiones básicas

¿A través de qué ingresos se financian las Administraciones Públicas?

Para atender los gastos públicos, disponen, principalmente, de las siguientes categorías de ingresos: impuestos, tasas, cotizaciones sociales, precios públicos, ingresos patrimoniales, y transferencias recibidas. Son ingresos no financieros, esto es, no conllevan una obligación de devolución ni el pago de intereses. Esto sí ocurre con el endeudamiento, al que hay que recurrir en caso de déficit presupuestario. Los impuestos, las tasas y las cotizaciones sociales tienen un carácter coactivo, pero hay diferencias: los impuestos carecen de contraprestación para los contribuyentes; las tasas se pagan a cambio de algún servicio o actuación; las cotizaciones sociales, en general, son pagos para recibir prestaciones sociales en el futuro, y, teóricamente, debería haber una correspondencia.

¿Qué se entiende por presión fiscal?

La definición más extendida es la siguiente: suma de impuestos y cotizaciones sociales (ingresos fiscales) como porcentaje del producto interior bruto (PIB). Así, si un país tiene una presión fiscal del 40%, significa que las Administraciones Públicas detraen un montante equivalente al 40% del valor de todos los bienes y servicios producidos durante un año en dicho país. No obstante, en algunos informes se incluyen dentro de la presión fiscal, indebidamente, otros ingresos no tributarios.

¿Se trata de un indicador absolutamente significativo y fiable?

No lo es, por una serie de motivos: i) mezcla ingresos sin contraprestación, como los impuestos, con otros que, supuestamente, tienen una contrapartida individual en forma de prestaciones; ii) puede aumentarse la cifra de la presión fiscal suprimiendo beneficios fiscales y, con la recaudación obtenida, efectuar ayudas directas; iii) no informa de cuál es la carga efectiva que soportan los contribuyentes en comparación con quienes incumplen sus obligaciones fiscales; iv) un país puede tener menos presión fiscal que otro, pero, a través de regulaciones, puede lograr los mismos objetivos (por ejemplo, estableciendo un impuesto sobre emisiones de gases, o bien un sistema de compra de derechos de emisión); v) es difícil juzgar una cifra de presión fiscal sin conocer cuál es la oferta y la calidad de los servicios públicos, y el alcance de las prestaciones sociales; vi) puede ser muy diferente el grado de coincidencia entre los contribuyentes y los beneficiarios de los programas de gasto público.

¿Cómo ha evolucionado la presión fiscal en España?

En 1965, estaba por debajo del 15%. En 1977, apenas llegaba al 20%. Desde entonces, aunque con algunas oscilaciones, presenta un perfil ascendente. En 1987 llegaba al 30%, y alcanzó un máximo en 2007, por encima del 35%. Como consecuencia de la crisis económica y financiera, hubo una acusada caída, a la que ha seguido una fase de recuperación, que la ha llevado a máximos históricos, situándose en 2022 por encima del 38%.

¿Cómo se compara con los países de su entorno?

España supera ya claramente la media de los países de la OCDE (34%), en tanto que queda por debajo de la media de la Unión Europea (UE) (41%), donde hay una horquilla entre el 48% de Francia y el 22% de Irlanda.

¿Cuál es la estructura de los ingresos fiscales?

Las cotizaciones sociales representan un 35% del total; el IRPF, un 24%; el IVA, un 19%; los impuestos especiales, un 8%; el impuesto sobre sociedades, algo más de un 7%; y los impuestos relacionados con la riqueza, cerca de un 7%.

En comparación con los países de la OCDE, en España las cotizaciones sociales tienen un mayor peso; también los impuestos relacionados con la riqueza. Por el contrario, es menor la importancia de la imposición sobre el consumo, y del impuesto sobre sociedades. Es similar la del IRPF.

Por otro lado, en España, como en los países de la UE en promedio, la fiscalidad sobre el trabajo (que incluye las cotizaciones sociales) representa algo más de la mitad de los ingresos fiscales; la imposición sobre el consumo aporta algo más de una cuarta parte, y la imposición sobre el capital, algo menos.

¿Tiene España un sistema fiscal competitivo internacionalmente?

Según el Índice de Competitividad Fiscal Internacional de la Tax Foundation, que clasifica los países según la competitividad (nivel de los tipos de gravamen) y la neutralidad (obtención de ingresos con las menores distorsiones económicas) de sus sistemas fiscales, España se encuentra ubicada entre las últimas posiciones de los países de la OCDE (puesto número 31 de 38).

¿Cómo se distribuyen los impuestos entre los distintos niveles del sector público?

De lo que son estrictamente impuestos, la Administración Central obtiene, aproximadamente, un 50%, las Comunidades Autónomas, un 37%, y las Corporaciones Locales, un 13%. Hay que tener presente que, con cargo a los fondos del Estado, se transfiere la parte que le corresponde a España para financiar el presupuesto de la UE.

¿Quiénes soportan realmente los impuestos?

Para los economistas, lo realmente importante no es sobre quién recae formalmente un impuesto, o sobre quién se pretende que recaiga la carga tributaria (incidencia legal), sino quién acaba soportándola (incidencia económica). Dependiendo de las circunstancias de los mercados, y de la posición de los diferentes agentes económicos, la carga impositiva puede ser trasladada a través de diferentes ajustes (mayores precios, menores salarios…). También puede ocurrir que un impuesto (por ejemplo, el IVA) se esté trasladando formalmente, pero, en la práctica, se traduzca en un menor beneficio del empresario. En cualquier caso, los impuestos, en última instancia, son soportados por personas físicas, no por entidades.

¿Tienen los impuestos costes ocultos?

Los impuestos introducen distorsiones económicas al alterar los precios de los bienes y de los factores, por lo que originan cambios de comportamiento de las personas («exceso de gravamen»). Así, para esquivar un impuesto, una persona puede ahorrar, trabajar o invertir menos, lo que da lugar a unos costes individuales y sociales que no se reflejan en los indicadores usuales.

¿Es adecuado el esfuerzo fiscal realizado en España?

La mayoría de los países con mayor presión fiscal que España la superan también en renta per cápita. El nivel de renta por habitante de cada país es un condicionante del esfuerzo fiscal realizado, que debe ser tenido en cuenta, pero no de una forma determinista, ya que intervienen otros factores. Ahora bien, no hay que limitarse al esfuerzo fiscal en términos agregados. En un país con una presión fiscal relativamente baja, los contribuyentes efectivos pueden estar soportando una fuerte carga y realizando un gran esfuerzo tributario.

¿Es la presión fiscal una guía adecuada como determinante de la política tributaria?

A menos que se disponga de información detallada como la señalada, la presión fiscal es un indicador escasamente informativo y bastante limitado para establecer directrices inexorables de política tributaria. La presión fiscal puede ser comparativamente baja en su conjunto, pero la carga fiscal puede ser elevada para quienes pagan impuestos. Antes de subir indiscriminadamente los impuestos, parece obligado combatir el fraude fiscal y la economía sumergida, y asegurarse de que el gasto público cumple los requerimientos de economía, eficiencia y eficacia.