Andalucía pedirá nivelación total de servicios en la nueva financiación

El Grupo de Trabajo relativo a Financiación Autonómica celebra una nueva sesión con la asistencia de comparecientes./P. A,
El Grupo de Trabajo relativo a Financiación Autonómica celebra una nueva sesión con la asistencia de comparecientes. / P. A,

El grupo de trabajo del Parlamento inicia el 29 la elaboración del dictamen de la posición única de la comunidad, tras comparecer los expertos

Lalia González
LALIA GONZÁLEZ

El grupo de trabajo creado en el Parlamento autonómico para buscar una voz única de Andalucía en la reforma del modelo de financiación ultima sus trabajos. Después de tres meses de sesiones y de la comparecencia de cerca de 40 expertos, consensuados por todos los grupos, se apuran las reuniones y se avanza hacia el final. Los portavoces confían en lograr consensos básicos, a pesar de las distancias ideológicas. El clima de trabajo es colaborativo y amistoso, y  aunque las declaraciones públicas entran en el rifirrafe habitual del tacticismo, los distintos grupos creen que hay demasiado en juego como para no presentar ante los andaluces un documento de mínimos. El acuerdo más claro es pedir nivelación total, es decir financiación igual para todos los servicios, no sólo los básicos.

Más allá de las estrategias de unos y otros, en cuanto a la oportunidad política de plantear este frente unido que la presidenta de la Junta, Susana Díaz, ha situado como su principal objetivo en el nuevo curso, y de regalar por tanto al PSOE esa baza, la cuestión es de calado: está en juego el dinero que va a recibir Andalucía en el futuro para sostener los servicios públicos en pie de igualdad con otros territorios y corregir la disfunción actual, que penaliza los ingresos y el desarrollo de la comunidad.  Se trata, pues, de las cosas de comer. De como salga el reparto va a depender el futuro de cada ciudadano.

En el plano político las principales dudas se sitúan en la posición que adopte el Partido Popular, atrapado entre la inconveniencia de posicionarse frente al Gobierno central, de su propio partido, y de presionar cuando Madrid ya de momento ha incumplido la promesa de tener una propuesta antes de finales de 2017;  y por el mantenimiento de un sistema que penaliza a los andaluces y que el propio PP rechazó cuando fue aprobado por el Gobierno de Zapatero, con el apoyo de ERC y el acuerdo de la Junta andaluza. El PP alega también a las críticas por el retraso: Si este modelo debía haberse cambiado en 2014 y ha durado nueve años, otro tanto sucedió con el anterior, acordado por Aznar en 2001, que Zapatero no renovó hasta 2009.

Pero el debate va más allá y, aparte de muy técnico y hermético, resulta esencial e insoslayable: se trata de decidir qué estado de bienestar queremos tener, cómo financiarlo, hacia qué modelo territorial vamos y de que todos los españoles, vivan donde vivan, tengan la misma sanidad, educación, servicios sociales, también el mismo acceso a otras políticas.

Estructura

El grupo de trabajo se ha dado de plazo hasta el día 29 de enero para que cada formación parlamentaria presente sus conclusiones, una vez que el día 23 concluyan las comparecencias. Los servicios de la Cámara realizarán un documento de síntesis, que se debatirá y elevará a la comisión de Hacienda, en la que se inscribe el grupo, para su dictamen y posible elevación al Pleno de la Cámara, que habrá de ceñirse al reglamento. El calendario exacto se va a acordar el martes próximo, pero en el ánimo de los grupos está pisar el acelerador y, sobre todo, alcanzar consensos.

Al margen, hay sus más y sus menos y diversos grupos achacan al PP un intento de retrasar el proceso con la petición de que se aporten todas las respuestas de las comunidades autónomas al documento del comité de expertos creado por la Conferencia de Presidentes, algo que la mayoría de los partidos andaluces consideran innecesario. «El PP intenta dilatar para que no salga nada», opina Carmen Lizárraga (Podemos). Juan Marín (Ciudadanos) no cuenta con que el PP se retire, «sería absurdo».

De momento, se ha acordado la estructura que tendrá el dictamen. Una primera parte, de diagnóstico del modelo anterior y detección de las carencias que presenta para Andalucía; una segunda de propuestas planteadas para resolver la suficiencia financiera y garantizar los servicios públicos fundamentales, y una tercera de consideraciones finales, donde los grupos podrán realizar sus votos particulares.

La comunidad pierde hasta el 3,8% de PIB con el modelo actual

No hay día en que la presidenta de la Junta, Susana Díaz,  no urja al presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, a cumplir su compromiso de renovar el modelo de financiación autonómica, que antes de fin de 2017 tenía que estar ya negociándose. La presidenta argumenta que cada día que pasa Andalucía sigue perdiendo recursos porque el modelo actual castiga a la comunidad, al destinar menos dinero que el que reciben la media de las comunidades. De eso se trata en el debate sobre financiación: lograr un sistema que acabe con la actual insuficiencia de recursos, evitar las diferencias injustificadas entre comunidades, todas las cuales tienen argumentos para quejarse de lo que reciben.

En el caso andaluz, las cifras hablan de una de las comunidades más perjudicadas. Según los datos de la Consejería de Hacienda,  Incluso las comunidades mejor financiadas saben que les están faltando Andalucía ha dejado de recibir con la aplicación del modelo vigente 5.522 millones de euros y existe una diferencia «absolutamente injustificada» de 818 euros/habitante entre las comunidades mejor y peor financiadas. El efecto de esta infrafinanciación, asegura el Gobierno andaluz, es que Andalucía ha perdido 3,8 puntos del PIB y 220.000 andaluces se quedan fuera del modelo.

Según las fuentes, el ‘gap’ entre la comunidad mejor y peor financiada por habitante ajustado asciende a 818 euros. La que más recibe es Cantabria (3.087 € por habitante) y la que menos, Valencia (2.269 € por habitante).

Si bien las críticas son al modelo, adoptado por el Gobierno socialista de Rodríguez Zapatero, la Junta esgrime que la desigualdad de financiación por habitante ajustado ha aumentado considerablemente durante el mandato de Rajoy. Si en 2009 la diferencia entre la comunidad que más recibía y la que menos por habitante era de 489 euros, en 2015 alcanza los 818 euros.

Además, Andalucía obtiene unos recursos por habitante inferiores a la media: 2.296 euros frente a los 2.400 euros de la media. Se trata por tanto, de 104 euros menos por habitante que la media y también 791 euros menos que Cantabria, la mejor financiada.

Con la liquidación de 2015 Andalucía ha dejado de recibir 850 millones con respecto a la media, «un montante que le hubiera correspondido si hubiera estado en la media de financiación que reciben las comunidades autonónomas», dice la Consejería. Esta cifra se añade a los 4.672 millones que se han dejado de recibir entre 2009 y 2014, lo que eleva el déficit de financiación acumulado por Andalucía hasta los 5.522 millones.

La posición del Gobierno andaluz ante el nuevo modelo parte de reclamar que éste cuente con recursos suficientes y que se sitúe en el centro del debate las necesidades de los ciudadanos, más que las capacidades fiscales o de territorios.

Además la Junta defiende que el modelo tiene que financiar en igualdad de condiciones todas las competencias transferidas y no sólo los servicios públicos básicos. «Esto que parece obvio no lo es tanto», indica Hacienda, pues ahora «el sistema ofrece la misma financiación por habitante ajustado para servicios públicos fundamentales, pero no para el resto de competencias. Esto provoca que para blindar los servicios públicos fundamentales las comunidades infrafinanciadas tenemos detraer recursos de otras políticas, fundamentalmente en inversión». 

La ‘nivelación total’ que pide la Junta consiste en que «el sistema proporcione idénticos recursos financieros para la prestación de los servicios públicos fundamentales, pero que también proporcione la misma financiación per cápita (a igualdad de esfuerzo fiscal) en otras políticas. Es una cuestión de equidad. No puede dejarse al albur de la desigual capacidad fiscal de cada territorio la inversión pública, la apuesta por la cultura, el impulso del desarrollo económico, etc. Todos estos aspectos influyen en la calidad de vida de la ciudadanía y deben cuidarse, ya que el modelo actual de nivelación parcial supone una dificultad añadida para que una comunidad como Andalucía pueda converger al ritmo que nos gustaría».

La Junta de Andalucía pide asimismo ajustar mejor la población sobre el marco anterior, para que la cifra base se aproxime más a la población de derecho, «y que no haya ciudadanos que en la práctica no cuenten para el sistema», como hasta ahora.

La cuestión es por dónde puede ir esa posición común de  Andalucía, a tenor de las opiniones expertas escuchadas a lo largo de estos meses y que han respondido a figuras de primer nivel de diversas disciplinas, catedráticos, profesores, representantes de los principales servicios de estudios, en una especie de máster acelerado en financiero y en parlamentarismo ofrecido a los diputados andaluces.  Todos ellos creen que habrá acuerdo, aunque será arduo y tendrán que transaccionar mucho, pero que también habrá discrepancias.

Jesús María Ruiz, portavoz socialista, piensa que hay asuntos en los que hay consenso, incluso unanimidad, sobre todo en el diagnóstico, y propuestas «muy interesantes». También lo cree José Antonio Miranda Aranda, del PP-A: «Todos los grupos tenemos interés por que dentro del modelo de financiación que se apruebe para todas las comunidades de España, Andalucía tenga un buen modelo, razonable, suficiente y justo», pero precisa que la comunidad «no puede intentar sacar tajada, porque lo que consiga de más tendrá que perderlo otro. Tenemos que aspirar a un modelo justo, no más de lo que nos corresponde pero exigir todo lo que nos corresponde». Con todo asegura que «va a haber más acuerdo del que parece». Carmen Lizárraga, de Podemos, afirma que hay «voluntad de llegar a acuerdos» y Juan Marín, de Cs, se muestra confiado porque «hay un grado de coincidencia importante, aunque cada uno luego haga su voto particular». Antonio Maíllo, de IU, se muestra asimismo optimista: «Puede haber sustancia para que haya un acuerdo, las diferencias pueden ser salvables».

Insuficiencia

En primer lugar, expertos y partidos coinciden en la insuficiencia financiera del modelo, como punto de partida. Los datos son claros al respecto, pero las diferencias afloran a la hora de decidir si primero se define qué estado del bienestar queremos o si se empieza por saber con qué ingresos contamos y con ello a qué servicios podemos aspirar.

Todos los portavoces confían en alcanzar un documento común, porque «hay demasiado en juego»

Jesús Ruiz cree que el modelo de servicios públicos debe ser fijado a nivel del conjunto del Estado,porque se trata de un elemento redistributivo de la renta y de transferencia a las familias. «Por tanto, hay que aportar recursos. ¿Cuánto? Hay un mínimo de 16.000 euros, ineludible, pero algunos estudios, como el valenciano IVIA, lo elevan a 20.000 millones. Es decir hay una insuficiencia clara».

Miranda sin embargo, distingue entre «el estado de bienestar que queremos y el que nos podemos permitir». «Como el caso de una familia que quisiera irse a comer fuera todos los fines de semana o a la playa de Cancún, pero ¿puede hacerlo con la renta que tiene? Hay que ver qué capacidad económica existe y de acuerdo con ella qué estado de bienestar nos podemos permitir con un uso eficiente de los recursos».

Los expertos coinciden en que las comunidades forales deben participar en la nivelación

La gran discrepancia es, pues, cómo pagar, es decir los ingresos, o sea los impuestos. Ruiz advierte de un consenso generalizado en cuanto a que es preciso la armonización fiscal y la reestructuración de los impuestos más antiguos, sobre todo patrimonio y sucesiones, por salvar la mayor, pero las diferencias son profundas entre quienes defienden que hay margen para mayor fiscalidad y quienes no.

El portavoz socialista cree que «subir impuestos a veces no es un coste político, puede ser positivo si se explica a los ciudadanos que es en su beneficio». Lizárraga, partidaria también de la misma tesis,  advierte aquí un obstáculo para el acuerdo: «No queremos la doble cara del PSOE, que por una parte está en la defensa de los servicios públicos y por otra alcanza pactos con Cs, sobre todo fiscales, que suponen más regresividad y pérdida de recursos».

Maíllo advierte «dos obstáculos principales, no en términos de táctica sino de discurso. PP y C's condicionan los gastos autonómicos a los ingresos, sin tener en cuenta que una modificación del sistema fiscal es fundamental para abordar unos costes más adecuados a la prestación de servicios y otros pensamos que los ingresos deben estar condicionados por los gastos, es decir que si logramos resolver la clave de bóveda del sistema, que es el coste de los servicios, la siguiente pata es qué reforma fiscal hay que hacer para alcanzar esos ingresos». Afirma que «hay un agujereo fiscal» y que «el coste de gasto se tiene que hacer sobre los objetivos respecto a los servicios, calcular sobre las  competencias, que son las que se establecen en el Estatuto de autonomía».

Marín añade la dificultad de calcular los coste promedio de los servicios básicos, establecer qué vale una unidad escolar o un centro de salud, para establecer un sistema igualitario.

Miranda, en cambio, es tajante: no a más impuestos porque «la gente se te va de Andalucía». Su posición se resume en mantener «una presión fiscal que no limite la competitividad de la economía española, ver qué nos podemos permitir, repartir de forma justa entre las comunidades y prestar los mejores servicios que se pueda de acuerdo con ello».

Sí hay consenso en la necesidad de apretar contra el fraude y la elusión fiscal, que algunos comparecientes han  llegado a calcular entre el 3% y el 5% del PIB del territorio español, entorno a 50.000 millones de euros, según Ruiz, que señala también la poca eficacia: «España es el país que menos recauda en función de los tipos que tiene».

Otro debate, sitúa el portavoz socialista, está en si ceder o recentralizar impuestos, si dar mas capacidad normativa, qué criterios se siguen para medir. Sí hay coincidencia general en ir hacia una administración tributaria integrada, no un consorcio de haciendas, como ha planteado Cataluña, sino que se cree un órgano que integre las administraciones central y las autonómicas, con éstas últimas en su consejo rector, de modo que se mejoren las economías de escala, el control del fraude y la recaudación.

Duradero

También se quiere un modelo que tenga durabilidad, que no se tenga que revisar cada cuatro años. El PP intenta así elevar el debate al marco nacional, al acuerdo entre PP y PSOE en el Congreso de los Diputados, pero no solo por aritmética parlamentaria, sino «por la necesidad de un consenso básico, que dé continuidad y sirva esté quien esté en el Gobierno», declara Miranda. Marín también apunta en esa dirección, «un modelo no revisable cada cuatro años, sino abierto y que se modifique cuando la situación así lo aconseje».

En cuanto al criterio de población, que será clave en el cálculo del nuevo sistema, se han detectado diferentes posturas de los expertos: la población sin más, es decir el número de habitantes, o la población ajustada, en función de ponderaciones, de la edad media de la población, la dispersión geográfica, la extensión. Ahí se adivina un fuerte debate que sí que resulta netamente andaluz, pues es donde la comunidad debe hacer valer los criterios que más se adapten a sus características. Ya se ha visto en el modelo anterior que  hay comunidades del mismo color político a quien interesan más unas ponderaciones que otras, como en el caso de Andalucía y Asturias (PSOE) o Madrid y Castilla León (PP).

Nivelación

El mayor consenso, entre los expertos y entre los partidos, reside en  que lo que le interesa a Andalucía es la nivelación total. Se trata de los mecanismos que garantizan la equidad, el mismo nivel de servicios públicos. Puede ser parcial, la que afecta a servicios fundamentales –salud, educación y dependencia–  o total, a todos los servicios homogéneos, transferidos, turismo, políticas de desarrollo, empleo, etc.

Todos creen que Andalucía debe apostar por una nivelación total, «por que la parcial solo beneficia a las comunidades ricas. Si solo nivelamos los servicios básicos seguimos perdiendo en otros, que también tienen importancia en el desarrollo de la economía y la búsqueda de la equidad», indica Jesús Ruiz.

«Todos los ciudadanos vivan donde vivan tienen que tener los mismos servicios públicos, porque nos corresponde por la Constitución y porque no tributan los territorios, sino los ciudadanos. Hay comunidades con mayor nivel de renta que otras, por lo tanto tiene que haber un trasvase de renta. Eso lo vamos a defender», dice el portavoz del PP.

La nivelación es clave e incluso diluye otra de las amenazas, el llamado principio de ordinalidad, es decir que cada comunidad reciba según aporte. Ruiz señala que los expertos no muestran consenso al respecto, pero que el criterio «pierde fuerza porque si hay verdadera nivelación lo de menos es la ordinalidad. Si somos todos muy iguales, más o menos un 1%, lo de menos es quién esté arriba y quién abajo. Los servicios están nivelados».

Miranda, a su vez, dice que es aceptable que si una comunidad aporta más dinero que otra también salga mejor en la cuenta final.

¿Y qué hacer si el nuevo modelo final resulta que las comunidades que más recibían pierdan dinero? Es el debate acerca de si eliminar al statu quo, importante desde el punto de vista técnico. El PSOE dice que «el resultado de los fondos que salga tiene que ser valiente. Si es que Andalucía perciba más, debe inyectarse más fondos para que ninguna pierda sobre lo que tenía. Si no, lo que recomiendan los expertos es que haya un periodo transitorio de tres o cuatro años». El PP quiere que sea una adaptación breve. Maíllo apunta que «no hablamos de comunidades infrafinanciadas y sobrefinanciadas. Todas se sitúan por debajo, unas más y otras menos, aunque Andalucía lo está doblemente porque en la tabla queda por debajo de la media».

Lealtad institucional

Expertos y parlamentarios abordan también el concepto de «lealtad institucional»,  que consideran clave desde el punto de vista operativo. Se trata de que las instituciones diseñen y evalúen el modelo, que garanticen que sea equitativo y eficiente a la vez. Por ello, Ruiz destaca que hay «absoluta unanimidad» en retocar o «democratizar» el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), que no es paritario, para que también incluya la asignación de los objetivos de déficit y establecimiento de regla de gasto.

Muchos de los expertos comparecientes  hacen énfasis en la necesidad de reformar el Senado. El modelo de financiación tiene mucho que ver con el modelo territorial, y aunque no se ha entrado en detalle en la hipotética reforma de la Constitución, sí se ha apuntado la necesidad de remozar la Cámara Alta.

También hubo unanimidad de los comparecientes, aunque no se ha debatido entre los grupos andaluces, acerca de que los sistemas forales tienen que integrarse en la nivelación, «como mínimo», dice Ruiz. Aunque «todo el mundo da por sentado que la Disposición Adicional Primera de la Constitución debe respetarse, también ha de revisarse el cálculo del cupo y que a través de ese cupo las comunidades forales participen en la aportación de fondos en la nivelación». Es posible que se recoja en algún voto particular, aunque como propuesta a debatir a nivel estatal.

Maíllo añade que hay también alerta general contra la bilateralidad y el trato especial para las comunidades del norte.

Hay más cuestiones: los expertos dudan acerca del fondo de sostenibilidad que se ha planteado, como ‘hucha’ para los momentos de crisis. Existen varios modelos, entre los que el de EE UU, con participación federal y estatal, se ha considerado, pero el tema está abierto. Miranda opina que la mejor fórmula es que las comunidades paguen sus deudas, para poder tener capacidad de contraerlas cuando vuelva un ciclo económico malo.

PSOE y Podemos han preguntado con insistencia acerca de la «infrafinaciación acumulada», que es una manera de hablar de la deuda ‘inducida’ Los expertos muestran diversas opciones y alguno apunta a la reestructuración para las peor situadas, pero sí hay coincidencia en que el actual FLA (Fondo de Liquidez Autonómica) se reestructure o incluso desaparezca, de modo que las comunidades puedan ir a financiarse sin las condiciones impuestas por el Gobierno como ahora.

Maíllo apuesta por modificar el sistema para resolver las entregas a cuenta y liquidaciones, «que son una previsión que se ha demostrado errónea y condiciona mucho el funcionamiento de las comunidades».

Miranda no es partidario de la condonación, porque sería «injusto para los que más se han sacrificado y suponer un incentivo de cara al futuro», aunque sí contempla la posible refinanciación.

Reequilibrio territorial

Entre los expertos se ha expresado coincidencia acerca de recuperar el Fondo de Compensación Interterritorial, con una dotación importante y funcionamiento similar a los fondos europeos, y si bien se considera que no debe contemplarse dentro del modelo, sí debe estar incluido de la política regional, «porque el objetivo es generar convergencia para que el modelo cumpla su nivelación», dice Jesús Ruiz, que argumenta que «en los últimos años no ha habido convergencia, sino divergencia, entre la renta de las regiones, porque se ha recibido menos financiación y hay políticas que han recibido menos fondos porque se ha tenido que preservar los servicios fundamentales».

Asimismo, muchos expertos se han mostrado partidarios de que se aborde también en el debate la financiación local.

Se ha registrado, en general, una amplia representación de tendencias entre los comparecientes. Maíllo destaca que el grupo de expertos ha demostrado que no es cierto que las cuestiones tengan soluciones técnicas y desacuerdos políticos, porque se ha visto que entre los primeros también hay muchas disonancias. Asimismo, la hay entre la valoración que cada uno hace de los comparecientes: Por ejemplo, entre las últimas citas hay elogios generales para el catedrático de la Universidad de Zaragoza López Laborda, mientras que el director de Fedea, Miguel Ángel de la Fuente, que llegó a ser calificado de ‘Montoro con pelo blanco’ por uno de los grupos, soliviantó a la izquierda por plantear los copagos sanitarios, dudar de la suficiencia y apuntar hacia el ‘derroche’ de las autonomías.

En lo que sí coinciden, en fin, es en una pregunta expresa que se les ha formulado: «todos creen que hacemos bien en hacer defensa de los intereses de Andalucía y su capacidad de decisión. Tenemos el mismo objetivo que el resto, defender el Estado autonómico, que ha demostrado su eficiencia social pese a haber sido quien más ha sufrido los ajustes», concluye Jesús Ruiz. «Es importante reforzar la capacidad de decisión de las comunidades autónomas y defender los intereses de Andalucía».

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