¿Quién redacta estas leyes?

Uno de los elementos determinantes de la salud de una democracia consiste en la calidad de sus leyes. El procedimiento de elaboración formal de éstas está claramente determinado en nuestra Constitución (T.III. Cap. II). Pero quiero hablar ahora de un aspecto de la producción legislativa del que no se sabe mucho. Un texto cualquiera, ¿quién lo escribe y cómo se produce? El artículo 87 de la Superley precisa a quienes corresponde la iniciativa legislativa, pero las Instituciones del Estado, de las Comunidades Autónomas, o la Iniciativa Popular, que formalmente están autorizadas, presentan materialmente un texto. ¿Quién y cómo se redacta? ¿A quién se encarga?

Conocer algo de ésto no es un tema baladí. No olvidemos que el equilibrio de poderes y la limitación de los desarrollados por el Ejecutivo, Judicial y Legislativo, fueron recogidos por Montesquieu -que dicen que ha muerto- en su obra fundamental, precisamente llamada 'Del espíritu de las leyes', y que constituyen la base de las democracias occidentales. Por tanto interesa sobremanera conocer quién imprime el espíritu que anima las normas y quién y cómo lo traduce en palabras.

Todos los que hemos vivido la pandemia, que estábamos acostumbrados a salir a la calle cuándo y cómo nos daba la gana, hemos comprobado el enorme poder limitativo e innovativo de las normas. Y hemos acatado sin rechistar, que un policía nos dijera que teníamos que salir con una mascarita puesta y no más allá de determinadas franjas horarias o distancias. Es decir, hemos comprobado en nuestras carnes una inquietante frase de Montesquieu, que precisamente Tierno Galván resaltaba en su prólogo a una de las ediciones de la fundamental obra de aquel. Dice así: «La libertad es el derecho de hacer todo lo que las leyes permiten».

El rango de los preceptos es muy variado y complejo, y las limitaciones a nuestra libertad o las habilitadoras de su correcto ejercicio son enormemente delicadas. Curiosamente, los preceptos limitadores a los que me refería antes, por su sencilla concreción, merecerían tener el nivel de una Ordenanza municipal o hasta de un Bando de Alcaldía, pero por su generalidad y afectación a la libertad de todos los ciudadanos de la nación, requirieron un Decreto del Gobierno, con fecha de caducidad, y amparado nada menos que por el artículo 116 de la Constitución y desarrollada por una Ley Orgánica. Pero La cobertura constitucional de los Decretos publicados no ha alcanzado a tapar las vergüenzas de sus contravenciones. En efecto, el artículo 19.1 de la CE determina un derecho a circular por el territorio nacional, que solo puede ser suspendido cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio, según el artículo 55.1 del propio texto. Y la declaración del estado de alarma y sus prórrogas no era suficiente para autorizar al gobierno a la indicada limitación. Formalmente, éste solo se autoriza a posteriori (artículo 116.2). En cambio el estado de excepción requiere la previa autorización del Congreso 116.3). 'Previa', cosa que las prisas no permiten. Tampoco ninguna disposición autonómica.

El que esto escribe ha tenido el honor de colaborar con la Junta de Andalucía en la redacción de algunas leyes autonómicas, que quizás sea una de las funciones más nobles de un jurista. El gobierno andaluz a la sazón, nos encargaba a un grupo de profesionales un texto, determinando sus propósitos y el espíritu que debía animar a las respectivas normas. Y si estábamos de acuerdo y eran acordes con la legislación correspondiente de rango superior, una vez aceptado el trabajo, funcionábamos como una comisión técnica presidida por el Consejero/a titular en función de la materia correspondiente. Lo hacíamos con total independencia y gratuidad y, cuando se nos proponía algo inaceptable desde el punto de vista jurídico, así lo advertíamos, y no llegaba incorporarse al proyecto que posteriormente iniciaría su tramitación formal.

La elaboración de una norma legislativa puede ser una cuestión complicada, pues, confiados en el poder de innovar, peligran en incurrir en extralimitaciones competenciales o inconstitucionalidades o dificultar la aplicación correcta de los preceptos.

La prolongada pandemia y rebrotes, con sus casuísticas y cambiantes prescripciones o delegaciones legislativas, pueden contribuir a disminuir la necesaria calidad de las normas legislativas. Y lo que es más peligroso: nuestras libertades están dependiendo de ellas.