Al turismo… una sonrisa, ¿o un impuesto?

La Organización Mundial de Turismo (OMT) señalaba hace años cómo la naturaleza del sector turístico lo convierte en un objetivo para la recaudación impositiva

José M. Domínguez Martínez
JOSÉ M. DOMÍNGUEZ MARTÍNEZCatedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Málaga

Para las personas de mi generación, que fuimos niños en la década de los años sesenta, la llegada de turistas a España, en general, y a la Costa del Sol, en particular, está llena de una carga simbólica y emotiva. La paulatina conversión de la que, hasta no hacía mucho, era una economía autárquica en una potencia turística marcó un hito en la senda de la modernización socioeconómica, creó riqueza y generó oportunidades de empleo. Para los malagueños, era un motivo de orgullo que turistas de países europeos, que antes habían acogido a nuestros emigrantes, eligiesen nuestra provincia como destino vacacional o residencial.

Muy lejos quedan aquellas imágenes de agasajo al 'turista un millón'. Con cerca de 83 millones de visitantes en 2018, España está consolidada como el tercer destino turístico mundial. El turismo tiene una aportación directa al PIB del 11% y de más del 13% al empleo total en España. En la provincia de Málaga, considerando sus efectos indirectos, representa en torno a una cuarta parte del PIB.

Con la transformación del turismo de 'bien escaso' en 'fenómeno de masas' han cambiado también las percepciones y las actitudes, especialmente en localidades que atraen a enormes flujos de visitantes. En algunos casos, las restricciones y, más genéricamente, los impuestos y otros gravámenes de diversa naturaleza tiñen de color sepia las fotografías de antaño que exaltaban su visita.

A pesar de las connotaciones emotivas que emanan de la memoria, que nos hacen ser reticentes a erigir barreras tributarias a quienes desean compartir los encantos de nuestra tierra, el turismo se ha adentrado de lleno en el terreno de la política impositiva. La teoría económica nos permite acotar una serie de supuestos en los que puede estar justificado el establecimiento de impuestos sobre el turismo: I) lograr una contribución por parte de personas que se benefician de infraestructuras y servicios públicos; II) obtener ingresos con los que financiar la dotación de servicios y hacer frente a sus costes de mantenimiento; III) establecer un gravamen que refleje los efectos ocasionados al medio ambiente, los cuales no se recogen en los precios del mercado; IV) modular la demanda en zonas congestionadas.

La actividad turística presenta algunos rasgos especiales: a) se trata en realidad de una actividad exportadora, aun cuando la prestación efectiva de los servicios tenga lugar en territorio nacional; b) el turismo tiene una gran capacidad de arrastre sobre otros sectores económicos (transporte, hostelería, restauración, sector inmobiliario, servicios financieros, servicios auxiliares, oferta cultural...); c) la oferta turística, especialmente la de algunos segmentos, ha de competir con la existente en otras ubicaciones nacionales o foráneas; d) el receptor de los servicios, el turista, además de los costes monetarios, tiene que incurrir en unos desplazamientos y dedicar su tiempo durante el período de recepción de los servicios.

La Organización Mundial de Turismo (OMT) señalaba hace años cómo la naturaleza del sector turístico lo convierte en un objetivo para la recaudación impositiva, no sólo porque los impuestos al turismo son fáciles de administrar, sino también porque los turistas internacionales raramente son votantes en el país que visitan. Aun cuando más allá de ciertos límites, la actividad turística conlleva costes medioambientales que justifican la aplicación de tributos o, llegado el caso, de restricciones regulatorias, también genera una serie de beneficios no captados en los precios del mercado que respaldarían algunos incentivos económicos.

En un informe del año 2014, la OCDE destacaba que, desde la perspectiva de la política de turismo, la cuestión básica que se suscita es qué impacto tienen los gravámenes al turismo sobre la competitividad, la atracción y la sostenibilidad de los destinos. Y concluía que «hay una visión general de que los impuestos múltiples, generales y relacionados con el turismo son impedimentos para los negocios turísticos y pueden afectar negativamente a la competitividad internacional». El efecto de un impuesto sobre el turismo va a depender crucialmente de la medida en que las cargas correspondientes se trasladen a los precios finales, y de la respuesta de la demanda de servicios turísticos a los cambios en los precios. La mayoría de los estudios ponen de relieve que la elasticidad de la demanda es elevada, particularmente para los destinos que tienen claros sustitutivos, como es el turismo de playa.

En el año 1998, la OMT identificó un total de 45 tipos diferentes de exacciones ligadas al sector turístico. Ahora bien, a tenor de los argumentos antes expresados, la mayoría de los países de la Unión Europea aplican tipos reducidos en el IVA para los servicios relacionados con el turismo. No obstante, recientemente la opción de un impuesto sobre las estancias hoteleras se está abriendo paso en algunas regiones (en España, en Cataluña y Baleares) o municipios (Edimburgo), opción que cuenta con antecedentes como es el caso de París, ya en el año 1910.

Si bien no pueden impartirse unas recetas universales, ya que las pautas dependerán de las circunstancias y singularidades de cada caso, en un informe de la Comisión Europea del año 2017 se concluye que «globalmente, nuestro análisis sugiere un fuerte caso económico para que los países que compiten fuertemente por el turismo apliquen impuestos reducidos al sector, aumentando su competitividad y permitiéndoles captar más turistas... Hay argumentos para aplicar impuestos al sector turístico, notablemente el uso de impuestos para corregir los impactos negativos del turismo que de otra manera no serían facturados en el coste afrontado por el turista. Sin embargo, el sector es particularmente sensible al precio (y la evidencia sugeriría que cada vez lo es más), por lo que es importante que el régimen fiscal no dañe su competitividad. Consiguientemente, hay un argumento para mantener los impuestos sobre el sector en niveles reducidos».

Como en tantos otros ámbitos, nos encontramos así ante un posible conflicto de objetivos. Dada la trascendencia de las decisiones a adoptar, resulta clave buscar soluciones racionales y equilibradas. Y, en cualquier caso, aunque, como señalaba la OMT, los turistas no son votantes en los comicios nacionales, suelen tener bastante habilidad para 'votar con los pies', ya sea por tierra, mar o aire.