Los bancos centrales: ¿La cuarta rama del poder?

El papel de estas entidades en el sostenimiento del sistema económico y financiero es reconocido, pero también se ha extendido la idea de que han acumulado un poder excesivo

José M. Domínguez Martínez
JOSÉ M. DOMÍNGUEZ MARTÍNEZCatedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Málaga

A lo largo de las últimas décadas, los bancos centrales han ido adquiriendo una importancia creciente en la mayoría de los países, ya sea aisladamente o como miembros de una unión monetaria. A raíz de la gran crisis económica y financiera iniciada en 2007 su poder y su influencia se han acentuado sobremanera. Hasta tal punto es así que algunos analistas se preguntan si hemos asistido al surgimiento de la cuarta rama del poder estatal, equiparable a la legislativa, la ejecutiva y la judicial.

¿Cómo debe encajar un banco central dentro de un sistema democrático? Paul Tucker, con una larga trayectoria profesional en el Banco de Inglaterra y en el Banco Internacional de Pagos de Basilea, nos ofrece todas las claves en un voluminoso tratado de 650 páginas, de ardua lectura, con un título bastante expresivo, 'Unelected power'.

Después de la dura experiencia inflacionaria de los años setenta y ochenta del pasado siglo, se fue extendiendo un consenso internacional en pro de la instauración de bancos centrales dotados de autonomía institucional e independencia funcional para llevar a cabo su misión primordial de preservación de la estabilidad de los precios. De forma paralela, en numerosos países también se fue ampliando el campo de las competencias atribuidas a dichas instituciones, de manera especial la de supervisión del sistema financiero, así como la de definición de normas reguladoras del comportamiento de las entidades financieras.

Los bancos centrales han salido reforzados de la reciente crisis. Su papel en el sostenimiento del sistema económico y financiero es reconocido, pero también se ha extendido la idea de que han acumulado un poder excesivo y de que se sitúan fuera de los cánones propios de un régimen democrático. Se destaca que los ciudadanos no participan en la designación de unos tecnócratas que tienen tanta incidencia en la vida económica, desde unas instancias que quedan excluidas en la práctica del control tradicionalmente ejercido sobre los órganos de la Administración pública. Ahora bien, al abordar estas circunstancias inevitablemente surge alguna reflexión acerca de cuál es el modo de funcionamiento óptimo de una democracia representativa. Cabe así preguntarse en qué medida debe mantenerse la conexión entre electores y elegidos, cuál debe ser la forma de la rendición de cuentas, y hasta dónde llega la delegación de la representación, en particular en su uso en alianzas políticas.

A efectos de analizar el alcance de la intervención del sector público en la economía es útil recurrir a un doble criterio, por un lado, el tipo de función a desempeñar, y, por otro, los fines atribuidos al Estado. Tomando como referencia las aportaciones doctrinales de Musgrave, Tucker plantea cuatro modalidades funcionales del Estado (de servicios, fiscal, regulatoria y de emergencia) y cuatro fines principales (seguridad física, eficiencia asignativa, justicia distributiva y estabilidad macroeconómica). La combinación de ambos criterios nos dibuja una matriz cuatro por cuatro. Tucker resalta un rasgo llamativo: mientras que la mayoría de los órganos estatales se ubican en alguna de las cuatro modalidades funcionales, los bancos centrales tienen algún tipo de presencia o protagonismo en todas ellas.

Los rectores de los bancos centrales, entre otros atributos, tienen la capacidad para alterar el tamaño y la forma del balance consolidado del Estado, actúan como prestamistas de último recurso y disponen de amplios poderes regulatorios. Según Tucker, no hay otros responsables de políticas económicas no electos que se encuentren en una posición similar, y se manifiesta claramente a favor de desligar la encomienda de la preservación de la estabilidad de precios de la relativa a la salvaguarda de la estabilidad del sistema financiero. En el primer caso nos encontramos ante la provisión de un bien social puro, mientras que en el segundo, aunque estamos igualmente frente a un bien de carácter social, éste puede perderse al ir agotándose la resiliencia del sistema financiero. Situaciones diferentes requieren, en su opinión, formas de intervención diferentes. Y se muestra partidario de que los objetivos de estabilidad económica sean fijados por los políticos electos, con posibilidad de monitorización por parte del electorado.

El autor del mencionado libro propugna una serie de principios para una delegación legítima de competencias en instituciones o agencias independientes: I) las habilidades técnicas no pueden ser un requisito suficiente, toda vez que, en tal caso, los expertos independientes podrían actuar como asesores de los responsables elegidos; II) la motivación de la delegación debe responder a los propósitos de los ciudadanos; III) la delegación debe reportar beneficios materiales; y IV) los expertos no elegidos deben abstenerse de incorporar juicios de valor importantes.

Aboga, en definitiva, por combinar tres grandes tradiciones en la construcción del Estado moderno, la hamiltoniana, la jeffersoniana y la madisoniana: la primera proclama una dosis de centralización a fin de garantizar la eficiencia; la segunda, garantizar que se sirvan los fines de los ciudadanos; la tercera, preservar equilibrios y controles.

En el caso de la Unión Monetaria Europea, el papel del Banco Central Europeo (BCE) adquiere unas connotaciones especiales. De entrada, al tratarse aquélla de una institución a la que los países integrantes han cedido competencias nacionales, se perfila un estadio adicional entre los electores y el organismo monetario, cuyo ámbito territorial es supranacional. Precisamente la integración monetaria sin una integración paralela en la vertiente presupuestaria y fiscal refleja un fallo de diseño institucional, lo que es una fuente de debilidades y problemas que, de no corregirse, puede comprometer el futuro del euro y de la propia Unión Europea.

Por lo demás, la consideración de la legitimidad democrática no puede abstraerse de las restricciones en las que nos vemos inmersos. El conocido trilema de Rodrik planea con tintes amenazantes. Si la elección es complicada en el contexto de un país, su grado de dificultad se acrecienta ante un esquema mixto en el que friccionan los prismas nacional y supranacional. Paradójicamente, en la defensa del euro, el BCE se ha erigido no en el cuarto sino en el primer poder.