Un análisis jurídico sobre los Baños del Carmen

Entre los importantes cambios que introduce la modificación de la Ley 22/1988 de Costas operados por la Ley 2/2013 de protección y uso sostenible del litoral nos encontramos con la transmisibilidad de las concesiones demaniales por actos intervivos (art. 70.2 Ley de Costas), hasta entonces prohibida con carácter general.

Esta cuestión al ser absolutamente novedosa no ha encontrado, sin embargo, desarrollo reglamentario hasta la aprobación, el pasado 10 de octubre, del nuevo Reglamento General de Costas (BOE 11 de octubre de 2014) que en sus artículos 141 y siguientes se ocupan del llamado reconocimiento administrativo del cumplimiento por parte del adquirente de las condiciones establecidas en la concesión.

Este requisito, por su novedad en este ámbito del dominio público marítimo terrestre, no ha sido todavía objeto de interpretación jurisprudencial y ha dado lugar a diferentes interpretaciones doctrinales a las que desde luego en nada ayuda la confusa redacción de los citados preceptos.

En todo caso, entiendo que, a priori, un adecuado análisis exige el examen de este requisito desde la doble perspectiva formal y material. Desde el punto de vista material el precepto no persigue otra cosa que la salvaguarda del bien público, asegurándose la Administración mediante un acto de carácter puramente reglado del cumplimiento por el adquirente de la concesión de los requisitos que se establece por un lado, en la ley con carácter general para ser titular de concesiones y, por otro lado, en el pliego de bases de la concesión objeto de trasmisión.

Por lo que se refiere al aspecto formal, que tantos ríos de tinta está haciendo correr estos días, la cuestión se circunscribe a la interpretación que debe darse al término 'previo', y que entiendo que no solo debe ser interpretado solamente a la luz de la literalidad del mismo, sino también dentro del contexto normativo, y la realidad social en que se sitúa, evitándose de esta manera llegar a conclusiones erróneas.

A la vista de lo que hemos apuntado, y a mi entender resulta precipitado defender que la ley establece una suerte de requisito previo a la trasmisión de la concesión, entendida como acuerdo de voluntades sobre la cosa y el precio, ya que de ser así difícilmente podría existir tal transmisión. Todo ello sin perjuicio del carácter suspensivo o resolutorio de la compraventa que se le atribuya por las partes a la citada autorización administrativa, lo cual no negaremos, pero que en modo alguno puede determinar, como algunos pretenden, la ilegalidad de toda compraventa que no haya sido autorizada previamente.

Dicho de otro modo, una cosa es que para la efectividad, o como señala expresamente la ley, para la validez a efectos administrativos de la transmisión intervivos de la concesión sea necesaria que la Administración competente en cada caso la autorice a la vista del cumplimiento por el adquirente - que ya lo es civilmente- de los requisitos del concesionario, y otra muy distinta es que desde el punto de vista civil o mercantil, el negocio jurídico subyacente a esa transmisión sea ilegal por el solo hecho de no haberse interesado de la Administración con carácter previo a la perfección del negocio jurídico que sirve de soporte a la meritada transmisión, la autorización para llevarlo a cabo.

En mi opinión, y por ello precisamente hacía referencia al contexto normativo y a la realidad social-mercantil en que debe situarse la aplicación de este requisito legal, y por ende, su interpretación, la Administración no puede realizar la función tutelante del dominio público que la ley le otorga dentro de una burbuja, es decir, aislada de las relaciones mercantiles que como negocios que son, sirven de cobertura a estas concesiones demaniales.

En definitiva, la Administración como entidad autorizante, no puede entrar a valorar el negocio jurídico que sirve de soporte a la transmisión de la concesión, lo que quedará dentro del ámbito privado de las relaciones mercantiles entre el transmitente, originario titular de la concesión, y el adquirente de la misma. La Administración tan solo puede examinar el cumplimiento por parte de este último de los requisitos que tanto la ley como el título concesional establecen, en cuyo caso autorizará la transmisión, que tendrá desde ese momento plenos efectos administrativos. En este sentido es, como a mi entender, debe ser interpretado el adjetivo 'previo' que recoge la nueva redacción de la Ley de Costas.