Diario Sur

LA TRIBUNA

¿Hacia un sistema impositivo propio de la UE?

La vertiente presupuestaria es una de las que ha registrado menores cotas de integración cuando se cumplen sesenta años del nacimiento de lo que hoy es la Unión Europea (UE). La inexistencia de una unión presupuestaria es un mayúsculo talón de Aquiles de la construcción europea, que ha actuado como una pesada losa que ha impedido activar las acciones estabilizadoras y equilibradoras cuando más se necesitaban para salir de la profunda crisis económica que ha azotado a un buen número de sus Estados Miembros (EM). Mientras que en Estados Unidos el gasto del gobierno federal representa el 60% del gasto público total, el presupuesto de la UE apenas alcanza el 2% del gasto público conjunto de sus EM.

El presupuesto de la UE es esencialmente un presupuesto para gastos de inversión con algunas funciones redistributivas entre países. Se trata de un presupuesto que tiene que respetar el equilibrio, sin que pueda generar déficits anuales y, por tanto, no puede financiarse mediante el endeudamiento. Es más, en el caso de que algunas partidas de ingreso alcancen un importe superior al presupuestado, no existe la posibilidad de incurrir en mayores gastos, sino que debe producirse un ajuste a la baja en una de las partidas de ingresos que actúa como elemento de cierre.

En este contexto, desde hace tiempo se viene planteando la posibilidad de crear impuestos propios de la Unión Europea, es decir, que esta, a través de su Parlamento, tuviera capacidad plena para establecer y aplicar impuestos sobre los ciudadanos europeos, cuya recaudación pasaría a formar parte de los ingresos del presupuesto comunitario. ¿Es previsible a corto plazo esta posibilidad? Al fin y al cabo, si los países integrantes de la Unión Monetaria Europea han renunciado a su moneda propia y cedido sus facultades sobre la creación de dinero, el tipo de interés y el tipo de cambio, no habría nada de extraño -más bien todo lo contrario- en que también hubiesen traspasado su soberanía fiscal a la instancia supranacional.

Sin embargo, el panorama actual no es demasiado propicio al respecto. En la UE, el poder fiscal y la elección de la estructura tributaria permanecen como competencias nacionales. Para que fuera factible la creación de un impuesto europeo sería preciso modificar el marco institucional vigente e introducir competencias fiscales para la UE, atribuyendo al Parlamento europeo poderes impositivos reales.

Lo que sí está en estudio es la reforma del esquema presupuestario en vigor. En diciembre de 2016 fue publicado el informe de un grupo de alto nivel sobre los recursos propios de la UE, presidido por Mario Monti. El Marco Financiero Plurianual (MFP) constituye la pieza clave del sistema vigente. Dicho Marco se fija por períodos de al menos 5 años y es adoptado por unanimidad de todos los EM. El MFP en curso abarca el período 2014-2020 (1,025 billones de euros). A su vez, el presupuesto anual es adoptado cada año mediante una decisión conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo.

Hay una doble restricción sobre el gasto de la UE, el techo de los recursos propios anuales (1,20% de la renta nacional bruta total de la UE) y el límite anual del MFP (144.700 millones de euros para 2016). El techo de los recursos propios es acordado por unanimidad por todos los EM, y requiere consulta al Parlamento Europeo y ratificación por todos los Parlamentos nacionales.

Según el Tratado de la Unión Europea, el presupuesto debe ser financiado con los recursos propios de la Unión, que, en la actualidad, son de tres categorías: I) los aranceles de aduanas; II) el basado en el IVA; III) el basado en la renta nacional bruta. Este último juega el papel de recurso residual o de ajuste, ya que se calcula una vez que se conoce la cuantía de los dos primeros, a fin de asegurar que el presupuesto esté equilibrado. Hoy día, llamativamente, representa en torno a los dos tercios de los recursos propios.

La creación de estos recursos en 1970 obedeció a la significación de un traspaso de soberanía por parte de los EM, de manera que se permitiese a la Comunidad Europea el ejercicio de un cierto poder fiscal directo. Sin embargo, el continuo incremento del peso del recurso de ajuste mencionado viene a reflejar un retroceso a una época anterior.

El Informe Monti aboga por cambiar la percepción actual del presupuesto comunitario como un ‘juego de suma cero’ entre los ’contribuyentes netos’ y los ‘receptores netos’. Generalmente, los EM no estiman los beneficios de la UE en función de su impacto económico, que puede ser mucho mayor que el puramente monetario. Por otro lado, en la mayoría de los países, entre ellos España, las contribuciones a la UE son registradas como gasto público, lo que es bien expresivo de la situación.

Como vía de mejora, se pretende dotar al presupuesto comunitario de capacidad para abordar las prioridades de la UE y ayudar a resolver los retos económicos y sociales que afrontan los ciudadanos. Se considera que es necesario llevar a cabo una reforma de los recursos propios basada en una combinación de nuevos ingresos vinculados a las políticas de producción, consumo y medioambientales.

En el Informe Monti se examina una docena de figuras como candidatas para optar a la categoría de recursos propios comunitarios, bajo la fórmula de ingresos de los Estados compartidos con la UE. Tras un análisis de sus ventajas e inconvenientes, el Informe se decanta por centrarse esencialmente en los impuestos ligados a las políticas de energía y de protección del medio ambiente (impuestos sobre las emisiones de dióxido de carbono, impuestos sobre los carburantes, impuestos sobre la electricidad…).

Por lo que se refiere a la vertiente del gasto público, la recomendación es dar prioridad a aquellas políticas que generan el mayor valor añadido europeo. Por este concepto se entiende el valor resultante de una intervención de la UE adicional al que se habría creado por un EM actuando en solitario.

Hasta la fecha, los Estados Miembros son los únicos contribuyentes en sentido estricto al presupuesto de la UE, no los 510 millones de ciudadanos (antes del Brexit) que contribuyen de manera indirecta. Es bastante posible que el tránsito de esa forma de contribución a otra no intermediada sea una piedra de toque para calibrar la solidez de la construcción europea.

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